社会资本参与生态保护修复的机遇和挑战
2021-11-29 2021年11月10日，国务院发布《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）（以下简称“《意见》”）。为进一步促进社会资本参与生态建设，加快推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，《意见》围绕党中央、国务院明确的改革方向，研究设计改革政策措施，从总体要求、参与机制、重点领域、支持政策、保障机制五个方面明确了相关要求。
阳光时代律师事务所环境与资源业务部结合《意见》出台政策背景以及要点内容，分析社会资本参与生态产业的政策红利，提示社会资本参与生态修复产业所面临的挑战应关注的事项。
一、《意见》出台前相关政策与项目实践
党的十八届五中全会提出，实施山水林田湖生态保护和修复工程，筑牢生态安全屏障。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求整合财政资金推进山水林田湖生态修复工程。党的十九大提出，要统筹山水林田湖草系统治理，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。
2016年，财政部、原国土资源部、原环境保护部联合发布《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》（财建〔2016〕725号），要求积极推进山水林田湖生态保护修复工作，明确中央财政将对典型重要山水林田湖生态保护修复工程给予奖补。2016年~2018年，经国务院批复同意，财政部、原国土资源部、原环境保护部共同组织实施了3批25个山水林田湖草生态保护修复工程试点。2020年，自然资源部办公厅、财政部办公厅、生态环境部办公厅联合印发《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，系统指导和规范各地生态保护修复工程实施。
2019年以来，自然资源部陆续出台了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）、《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）、《红树林保护修复专项行动计划（2020—2025年）》等政策文件，对社会资本参与生态修复提出了明确、具体的支持政策。与此同时，不少地方积极探索形成了社会资本参与生态修复的多种模式，2020年11月自然资源部发布了《社会资本参与国土空间生态修复案例（第一批）》，比如：山东威海华夏城建设，以矿山生态修复后生态环境改善带动社会资本投资，进而带动产业发展和生态就业；浙江温州通过赋予企业一定期限沙滩等优质旅游资源的使用权，充分发挥多企业联动和运营管理优势助力生态保护修复，建设“海上花园”。这些成功案例为社会资本参与生态修复提供了可以借鉴的经验。
二、《意见》明确社会资本参与机制
1. 重点参与以政府支出责任为主的项目，突出六大重点领域
《意见》强调对有明确责任人的生态保护修复，由其依法履行义务，承担修复或赔偿责任，重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。
《意见》框定了社会资本参与范围包括自然生态系统保护修复、农田生态系统保护修复、城镇生态系统保护修复、矿山生态保护修复、海洋生态保护修复、发展生态产业六大领域，涵盖了完整的山水林田湖草沙系统。
2. 鼓励和支持社会资本全过程参与，明确三种参与方式
《意见》指出：鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。
《意见》明确了社会资本参与的一般程序，但同时鼓励结合实际积极探索灵活高效的工作程序，充分调动社会资本参与生态保护修复的积极性。一般程序主要包括：（1）科学设立生态保护修复项目；（2）合理制定生态保护修复方案；（3）公开竞争引入生态保护修复主体；（4）规范开展生态保护修复产品市场化交易等四个步骤。
三、《意见》从多方面释放政策红利，保障投资收益
《意见》明确社会资本在生态保护修复中获得收益的方式，具体包括：（1）采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；（2）对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；（3）通过经政府批准的资源综合利用获得收益，允许生态保护修复主体对生态修复工程新产生的土石料等无偿用于本修复工程，纳入成本管理；剩余的由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置并保障生态保护修复主体合理收益等。
《意见》从规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持五个方面给予行政与财政金融政策支持，明确：市、县级政府应将生态保护修复和相关产业发展的空间需求纳入国土空间规划；对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权；在不新增地方政府隐性债务的前提下，支持金融机构参与生态保护修复项目，推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复的投资力度等内容。通过生态保护修复与资源开发利用相衔接、资源有偿使用与产权制度安排相结合等政策措施，创新产权激励、释放关联权益，给予财税支持，发挥政府投入带动作用，拓宽投融资渠道，创新绿色金融产品，构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制。
四、社会资本参与生态保护修复应关注事项
1. 做好项目商业模式策划。充分研究《意见》所释放的红利，结合项目的实际特点做好商业模式的论证策划，结合“生态保护修复+产业导入”，因地制宜发展衍生项目，争取多种盈利。此外，社会资本在争取获得财政资金的同时应充分利用《意见》规定的开发碳汇、绿色金融、税收优惠等获益方式争取项目收益，从而保障生态修复效果，推进生态修复和产业导入项目可持续发展。
2. 关注交易模式的合规性。尤其在社会资本与政府合作参与方式下，仍需要重点关注合作模式的合规性，例如政府本项目支出是否纳入预算并符合要求；地方政府采用的实施模式是否有增加隐形债务的风险；以及采用PPP模式的项目是否按照相关规定要求履行了“两评一案”等手续，是否存在退库风险等等。
3. 做好项目全周期的法律风险管理。除上述外，社会资本从事生态保护修复项目中，通常还可能涉及特许经营权开发、用地管理、项目建设、安全环保、职业健康保障、资源交易等等事务，需要法律专业人士把关，确保项目依法合规实施。
综上，社会资本参与生态保护修复项目应事先对拟参与的项目情况进行充分调查，做好可行性研究，充分利用政策红利，做好商业模式筹划和政府沟通等工作，通过全面法律风险管理，确保项目顺利实施。