碳达峰、碳中和的“1+N”政策体系中的顶层设计文件“1”终于正式发布了。10月24日，党中央、国务院发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（下称《意见》），这是自去年9月中国领导人在联合国大会上宣布中国要实现碳达峰碳中和以来的首份纲领性文件，预计未来将有N个保障政策落地。
去年9月22日，中国领导人在联合国大会一般性辩论上宣布，中国将力争于2030年前实现碳达峰，于2060年前实现碳中和。实现碳达峰、碳中和是一项多维、立体、系统的工程，涉及经济社会发展的方方面面。《意见》坚持系统观念，提出了碳达峰、碳中和具体的目标和措施，明确了碳达峰、碳中和的路线图。
《意见》将碳达峰、碳中和的主要目标细化为2025年、2030年和2060年三个阶段性目标，贯穿其中的一条主线是明确了各个阶段的非化石能源消费比重，分别要达到20%、25%和80%，这意味着我国的能源消费结构将由当前以化石能源为主向非化石能源为主转型。
《意见》指出，实现“双碳”目标要坚持“双轮驱动”的工作原则，“政府和市场两手发力”，要“深化能源和相关领域改革，发挥市场机制作用，形成有效激励约束机制”。也就是说，要在政府的规划和引导下，充分发挥市场机制在实现双碳目标中的作用。
加快建设完善全国碳排放交易市场
《意见》提出要“统筹建立二氧化碳排放总量控制制度”，“推进市场机制建设”，体现了“双轮驱动”的工作原则。
总量控制制度是碳交易市场的基础和核心。政府根据“双碳”目标确定二氧化碳排放总量，并将配额分配（或拍卖）纳入减排规划中的各个企业。为避免超额排放带来的经济处罚，那些排放配额不足的企业就需要向那些拥有多余配额的企业购买排放权，通过市场竞争产生碳排放价格。这个价格就相当于碳排放造成损害的成本，由碳排放配额不足的企业承担。这样，将二氧化碳排放的“负面外部性”内部化，体现“谁污染谁付费原则”。
在前期地方层面碳排放交易试点的基础上，中国全国性的碳市场已于2021年7月16日正式上线交易。当前，这一市场覆盖了我国发电行业的燃煤和燃气机组，囊括了我国近一半的化石燃料燃烧所产生的碳排放，成为世界上最大的碳市场。
碳排放市场将碳排放权转变为一种具有稀缺性的物品，把原本一直游离在企业之外的气候变化因素纳入企业的成本，改变企业的收支结构。具有碳减排技术优势的企业碳排放较少，而碳减排劣势企业碳排放较多，通过碳排放交易，碳减排优势企业获取收益。在碳排放市场的竞争下，碳排放就成为一种商品。
为降低成本，企业会投入资金去提升碳减排技术，以减少碳排放，从而促进碳减排技术的进步。碳减排技术的进步促使企业降低对高碳排放的化石燃料的依赖，降低温室气体排放水平，从而使经济走上低碳发展之路。
在碳交易市场，碳排放是一种商品，无论企业是否直接产生碳排放，只要能减少碳排放，都可以从中获益。这样，就促进了碳捕获、利用和封存技术的发展，也促进了碳汇等行为的发生，从而减少了大气中的二氧化碳含量。
日本和欧美各国的经验证明，这种交易机制具有减排效果明显、减排效率高的特点，这是实现“双碳”目标和能源转型的一项重要的市场型政策规制工具，取得了显著的环境和经济效益。
碳市场是一个系统工程，为充分发挥碳市场的市场化机制对碳减排的作用，《意见》指出，要“逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理。将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场，建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制。”我国已经计划在“十四五”期间将钢铁、水泥、化工、电解铝等行业纳入碳排放权交易机制，后续还可以积极考虑逐步将其他能源密集型行业和减碳企业纳入其中，以增强减排力度。
改革能源价格形成机制
在自由竞争的市场中，在价格的引导下，市场机制起着调节商品供求、优化资源配置的重要作用。当能源价格由市场机制形成，充分反映碳排放的外部性和原材料成本时，就能对包括碳排放在内的成本构成制约，从而推动形成节能低碳的经济发展模式和消费理念。
首先，能源价格要充分反映污染成本。
碳排放是一个外部性问题，解决外部性的方法是给碳排放定价并让排放者支付。碳排放定价机制可以采用庇古的征税法，如开征污染税，即碳税，也可以采用科斯的市场交易法，如碳排放交易机制。让碳排放者支付碳排放成本，这将提高能源消费成本，推动减碳技术发展。
其次，进行能源价格市场化形成机制改革以使能源价格充分反映能源成本和供求关系。
以电能为例，电能是我国能源消费的主要品种之一，2020年，电能占终端能源消费比重为27%左右，远超全球平均水平的19%。未来用电场景还将会越来越丰富，对电力的需求将持续增长。根据全球能源互联网发展合作组织预测，到2060年，电能占终端用能的比重将达到66%，成为最主要的能源消费品种。
当前我国的电价并没有全面反映发电供电成本，电价太便宜，主要由我国煤电市场长期存在的“计划电市场煤”这一问题所致。火电的主要原材料是煤炭，煤炭价格由市场形成，但是电价受计划控制，只能在一个小范围内浮动，无法根据煤炭成本和电力市场供求状况自由浮动。动力煤是火力发电的主要原材料，当前动力煤价格持续上涨，处于历史高位，火电企业成本大幅上升，打击了其发电的积极性。这是导致近期电力短缺的一个重要原因。国家统计局数据显示，今年1月-8月，石油、煤炭及其他燃料加工业利润总额同比增长24.71倍，其中煤炭开采和洗选业增长1.45倍，而电力热力生产和供应业则下降15.3%。
《意见》指出，要“全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体”，“扩大市场化交易规模”，“完善电力等能源品种价格市场化形成机制。从有利于节能的角度深化电价改革，理顺输配电价结构，全面放开竞争性环节电价”。具体来看，首先，要在发电、输配电环节进行市场化改革，形成独立的市场主体，通过市场竞争降低成本，而不是简单地在“市场煤”的基础上加成形成终端电价，防止发电供电企业简单地将成本向下游转移；其次，进一步完善电力交易中心建设，逐步扩大电力交易市场的市场化定价机制覆盖范围；再次，完善居民阶梯电价制度，逐步取消电价交叉补贴，使电力价格更好地反映供电成本，引导居民形成节能低碳的消费理念。
进行价格市场化形成机制改革，使能源价格充分反映能源成本和供求关系，就是用经济手段平衡供求矛盾，优化能源配置，将能源配置到使用效率最高的那部分用户，避免资源浪费。
提高能源技术改善能源供给结构
技术创新是节能减排的重要驱动力。无论是能源转型，还是碳排放相关产业的升级改造，都需要从技术创新层面予以解决。发达国家的经验表明，有效的减碳途径在于推动技术进步，鼓励技术创新。
首先，能源开采技术的提高能改善能源供给结构。我国的一次能源结构呈现“富煤缺油少气”的特点，由此有人认为我国的这种能源禀赋决定了我国的经济发展必然呈现高耗能、高污染的能耗特征。这是一个认知误区。
虽然能源消费结构建立在资源禀赋的基础之上，但更依赖于能源技术。能源开采技术的提高可以提升能源开采效率，从而改变能源消费结构，使能源禀赋对能源消费结构的影响不再那么重要。
以页岩气革命为例说明。2008年前石油价格持续上涨，开采页岩气的前景被看好，美国企业大规模投入页岩气开采技术的研发并获得成功，这使得原本深藏于地下的大量油气以相对低廉的成本被开采出来。美国天然气储量虽远不及沙特阿拉伯，但到2014年美国的总产量超过沙特阿拉伯位居世界第一，其中一半是页岩气，美国转而成为油气出口国。
从资源上看，中国并不“缺油少气”。据联合国贸发会议2018年5月的一份报告，中国的油气资源颇为丰富，页岩气储量达31.6万亿立方米，排名全球第一，远超美国的17.7万亿立方米。但是，受限于开采技术，对埋深在4000米以下页岩气的开采未能获得实质性突破。为此，《意见》明确要“加快推进页岩气、煤层气、致密油气等非常规油气资源规模化开发”。
其次，积极发展光电、风电等非化石能源，提升储存技术以稳定能源供给。
实现碳中和的一个途径是改变能源消费结构，即改变以往主要依靠化石燃料的能源体系，向零碳的风电、光电和水电转换。到2060年，我国的非化石能源消费比重要达到80%以上，而水电资源因受到地理因素限制而难以继续大规模发展，非化石能源消费比重将主要依赖光电、风电的发展，要“构建以新能源为主体的新型电力系统”。
经过多年的发展，我国已成为世界上最大的风能和太阳能发电国，风电、光电的电价已经低于煤电，这有利于减少我国对煤炭、石油的依赖。
然而，风电、光电等清洁能源“靠天吃饭”，稳定性较差，弃光弃风的现象非常严重。2020年，风电、光伏的装机容量占比已经达到24.3%，但是发电量占比只有9.5%。随着新能源占比的上升，电力系统稳定性日益重要，要“提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力”。
为稳定电力供应，要在传统能源占比下降的同时保持足够的产能冗余，与不稳定的风电、光电相匹配。此外，提高系统稳定性还需要“深入研究支撑风电、太阳能发电大规模友好并网的智能电网技术”，加大智能电网的建设，建立更大范围、更灵活的电网，增强电力调度能力。
要使电源稳定，大规模储能技术的开发和应用也非常重要。《意见》要求“加快推进抽水蓄能和新型储能规模化应用”。目前储能装机量最大的是抽水储能，占比达89.26%；其次是电化学储能，占比9.2%。与新能源发电装机相比，这些储能装机量的规模还微不足道。目前抽水储能电站度电成本大概在0.21元-0.25元/千瓦时，是成本最低的一种储能方式。而当前氢能、储电等新型储能方式的储能成本远高于抽水储能，其成本的下降依赖于技术进步。特别是氢能，这可能是集中式可再生能源大规模长周期储存的最佳途径，比如夏季光伏出力高峰，电力充沛的时候，便可以通过光伏制氢来大量储存，待冬季雨雪天气通过燃料电池发电并入电网，因而，《意见》专门指出，要“加强氢能生产、储存、应用关键技术研发、示范和规模化应用。”
总体上说，碳排放具有很强的“负面外部性”，是一个公共品领域的问题，需要具备公共服务和管理功能的政府发挥作用。政府可以开征碳税，也可以实施总量控制制度并根据一定的规则将碳排放配额分配给每个纳入碳减排的企业，发挥公共财政的作用以支持新能源相关技术的研发，扶植新能源企业等。
在发挥政府作用的同时，也要发挥市场机制的作用。在能源价格已经包含碳排放污染成本的基础上，市场竞争推动技术进步，煤电、水电、光电、风电、核电等各种能源将由于技术进步程度的不同而在成本变化上有所差异。在各种能源应用场景，市场个体自然会选择最有效率的能源，优胜劣汰，市场会自行选择合适的能源供应体系，而不宜人为地去限制或鼓励某一种能源的发展。
（作者系上海社会科学院应用经济研究所财政金融研究室研究员）
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