2021年7月14日，欧盟委员会通过了“Fit for 55”应对气候变化的一揽子方案，涉及交通、建筑、农业、能源、税收等多个领域，旨在通过这一计划以实现2030年碳排放量在1990年水平上减少55%，到2050年达到碳中和。碳边境调节机制（carbon border adjustment mechanism, CBAM）作为前述应对气候变化一揽子方案的内容之一，要求部分高碳行业的进口产品以向欧盟购买配额证书的方式来支付自身的碳排放费用，进而减少进口商品中的碳含量及保护本土产业之目的。欧盟CBAM落地实施后，必将对国际贸易格局产生重要影响，中国作为欧盟最大贸易伙伴，该机制也将对我国对欧出口及相关行业发展造成潜在影响，应及早做好应对准备。
1、CBAM出台背景
长期以来，特别是美国在特朗普执政时期退出《巴黎协定》后，欧盟担负着全球应对气候变化的领导者角色。在其2019年出台的《欧洲绿色协议》中提出了极具雄心的减排计划，宣布到2030年将碳排放量削减至1990年水平的55%，并于2050年实现碳中和。在欧盟碳中和目标宣布后，中国、日本等大型经济体也相继宣布了各自的碳中和时间表。英国《泰晤士报》统计显示，截至2020年年底，全球已有137个经济体宣布了各自的碳中和时间表。欧盟在气候领域的领导力得到了充分的体现。
在减排政策工具方面，欧盟也是全球最早建立碳排放权交易体系（EU ETS）的经济体，欧盟碳排放权交易体系涵盖了工业、航空、电力等部门，这些部门每年的碳排放量占到了其碳排放总量的40%。当前，欧盟碳排放权交易体系采用了两种针对碳转移和碳泄露的保护措施，即向工业部门分配免费的碳排放配额及对用电大户采取了间接成本补偿方法。随着碳排放权交易体系进入第四阶段，碳排放配额总量大大减少，用于免费配额分配的基准值开始收紧，市场稳定储备体系（MSR）和更加严格的2030年减排目标快速推动了碳配额价格的上涨，引发了欧盟境内企业贸易竞争力的担忧。
为了解决这一困境，欧盟在《欧洲绿色协议》中提出了CBAM机制，即按照欧盟进口商品含碳量对其进行价格调整，减少欧盟境内外企业在碳排放成本上的不对称，以保护欧盟企业的贸易竞争力，避免欧盟境外国家和地区的碳转移，并以此来激励贸易伙伴采取更有力的措施来开展减排。为了推进CBAM的立法进程，从2020年2月开始就进入了公众咨询阶段，对CBAM实施后的影响进行评估，在2021年7月14日的“Fit for 55”立法提案中公布了CBAM设计方案，从而正式启动了立法进程。因欧盟体制原因，立法过程会涉及欧盟委员会、理事会和欧洲议会之间的博弈谈判，最终的实施方案及时间可能还存在一定的变数。但从欧盟委员会第一副主席蒂默曼斯在8月份的表态看，落实这一立法方案的大方向并不会改变。
欧盟家电协会（APPLiA）在9月30日召开的“碳边界调整机制：欧盟工业竞争力面临挑战”视频会议上指出，虽然CBAM相关框架尚处于立法完善和修正阶段，最快预计2021年年末生效。这一机制将分阶段实施，最初将用于水泥、钢铁、化肥、铝业、电力等领域。到2023年，将会有更多的产品被纳入这一体系，欧盟各国的进口商必须申报其进口商品的碳排放量。到2026年，CBAM将全面运行，欧盟各国的进口商必须每年申报上一年度进口到欧盟的商品总量中的具体商品数量及碳排放量综合，以申报数量来调整CBAM证书的购买和发放。
2、CBAM设计内容
从本质上看，CBAM是隐形碳关税的一种具体表现形式，只不过其内容设计比隐形碳关税更复杂，涉及多个不同要素之间的互动。这些设计要素的互动应致力于避免其他经济体的碳转移及碳泄露，因此需要在相关法律、行政、政治等层面可行性及操作性等方面进行权衡。在WTO的法律框架下，CBAM还应考虑关税及贸易总协定（GATT）中的非歧视性和国民待遇原则，并综合考量贸易伙伴的政治接受度以及实施这一机制所付出的行政成本等问题。因此，CBAM内容方面主要包括政策工具运用、覆盖商品范围、进口商品含碳量的计算方法等。
欧盟实施CBAM可以依托于多类政策工具，如消费税、进口关税、碳排放权交易体系扩展到进口商等。按照目前欧盟委员会设计的方案，CBAM机制很可能会以“名义碳市场”的形式予以实施，即为进口商单独建立虚拟的碳排放权配额池，其碳价与欧盟碳排放权交易体系的配额价格保持对应，并要求欧盟进口商按照进口商品中的含碳量来购买相应的配额。就这一机制覆盖的贸易流而言，其可以覆盖进口商品，也可以全面覆盖进出口商品。如果全面覆盖进出口商品，可以保护欧盟境内生产商在境内市场的绝对优势，如果要保持欧盟企业在境外市场上的竞争力，针对欧盟企业出口商品的退税措施或补贴行为将会违反了WTO的《补贴与反补贴协议》，使得CBAM与多边贸易框架下的法律兼容度减弱并或遭到贸易伙伴的强烈反对。
就当前的情况看，CBAM可能只是会覆盖进口商品。即便如此，欧盟也面临着各国工业企业要求保护其竞争力的诉求，因为在EU ETS进入第四阶段后，碳价大幅度上涨，使得欧盟境内企业生产成本不断上升，如果CBAM实施后不继续对欧盟境内企业保持免费配额，欧盟境内企业商品竞争力必然会下降。但是，如果继续为欧盟境内企业保持免费配额，与WTO相关法律同样存在冲突。
就排放范围而言，可能选择设计包括直接排放、间接排放（外购的电力或热力生产中的排放）和其他间接排放（购买原材料及运输过程中产生的排放）。因不同区域的电力排放强度有较大的差异，而且还存在向下游市场传导价格额趋向，为了避免碳转移，CBAM最大可能是覆盖进口商品的直接排放和电力或热力间接排放。然而，考虑到欧盟电力批发市场的定价方式以及欧盟委员会仍在继续实施的间接成本补偿等措施，使得欧盟境内企业所承担的间接排放成本不能真实反映出其间接排放的状况，这必将为间接排放的核算方式带来诸多的挑战。
虽然欧盟并没有排除购买原材料及运输过程中产生碳排放覆盖的可能性，但在执行中还是存在较大的困难。就部门覆盖范围而言，CBAM可以选择从有限部门开始，实际上欧盟的碳泄露清单中涵盖的部门多达60多个。考虑到执行的可能性及管理成本问题，CBAM在前期选择的覆盖范围包括水泥、钢铁、化肥、铝业等碳排放量大、价值链相对简单、直接排放占比较高的部门。
计算进口商品碳排放量的方法是CBAM需要重点考虑的问题，可能的选项包括使用经过核证的设施层面的排放数据，或是设定排放强度的基准值。虽然前一方法数据更加精准并确保环境有效性的落实，然而要求外国生产企业提供实际生产过程中的碳排放数据会带来较为沉重的管理成本。目前而言，CBAM更有可能选择的防范是基于欧盟境内企业生产相同商品的平均排放强度或是全球相同行业生产相同商品的平均排放强度。同时，为了更有效地激励减排，欧盟还会允许进口商提供经过核证的排放数据来证明其排放值低于基准值（平均值），从而减少进口商所应支付的碳边境调节费用。
当然，为了避免出现双重征税或多次征税的情况，CBAM在边境价格调整中还会考虑到国外生产企业已经付出的碳排放成本，但如何计算这些成本以及应考虑哪些政策限制需要予以明确。如果仅仅考虑其他国家的碳定价政策是最简单有效且行政成本最低的方案，但这对于未实施碳定价政策的国家或地区是有失公平的；如果考虑其他国家或地区实施的显性或隐性碳价政策（如发生新能源计划等），可提升CBAM这一机制的国际接受度，但会大大增加欧盟进口管理的行政成本并在具体量化计算中带来挑战。另外，即便是仅考虑其他国家或地区的碳定价政策，也会涉及碳排放权配额免费分配情况和豁免机制对碳价水平的影响等问题。
3、CBAM引起的争议
欧盟CBAM草案出台后，在国际上引发了巨大的争议。欧盟委员会对于CBAM的解释是，CBAM落地实施后并非必然加大其他国家的对欧出口成本，如果出口到欧盟境内的商品符合CBAM的范畴，且没有按照欧盟碳定价政策支付相应碳价，进口商就应当购买与进口商品相对应的CBAM证书；相反，如果欧盟境内进口商能够证明其进口的商品已经在生产国按照欧盟碳定价进行了支付，则不必购买CBAM证书。在欧盟看来，推出CBAM的目的是鼓励正在向欧盟出口商品的生产商改进生产工艺，实施节能减排，从而降低碳泄露及转移风险。在立法提案中，欧盟委员会进一步指出，CBAM在初期只适用于碳泄露风险大的行业，如钢铁、水泥、化肥等，这些产品进口从2023年实施报告制度。2023—2026年间才逐步嵌入进口商品的碳排放数据，为建立CBAM提供数据支持；到2026年后，进口商才开始正式支付对应的进口商品碳排放费用。
然而，从CBAM进入立法程序后，在过去的几个月内，巴西、印度、南非等多个新兴市场国家对CBAM开展了猛烈的批评。这些国家表示，欧盟是以应对气候变化为借口来行贸易保护主义之实。印度、俄罗斯在8月中旬警告欧盟，如果欧盟继续推进CBAM落地，将向WTO提请诉讼。对于向欧盟出口量较大的中国、印度、土耳其、乌克兰等国家，CBAM落地实施后必将会抬升其出口成本及降低出口量。欧洲改革中心在8月24日的一份评估报告中认为，就CBAM立法草案的覆盖产品范围而言，发展中国家未来向欧盟出口商品每年将会增加160亿美元的额外成本支出。
当前绝大多数发展中国家的商品还是能够进入欧盟市场，一旦CBAM落地之后正式实施，发展中国家商品出口到欧盟将面临较大的障碍。换言之，CBAM会降低发展中国家的贸易能力。基于这样的考量，发展中国家完全有理由认为这是一种变相的绿色贸易壁垒，明显违反了WTO规则中的非歧视性原则。国际货币基金组织（IMF）预计，即便是世界各国能够完全执行《巴黎协定》中的自主贡献计划，到2030年二氧化碳的价格也会达到每吨75美元左右。这就表明，在发展中国家减排技术没有根本改变的情况下，不得不承担高额的碳成本。
南非贸易与工业部长易卜拉欣认为，欧盟实施CBAM是为了保护欧盟和非欧盟之间的行业公平竞争的说辞显然是站不住脚的，应对气候变化需要世界各国的共同努力，但是气候变化是累积的碳排放效应，现在碳排放量少的国家并不代表历史排放量少；相反，发达国家因工业化进程较早，在过去其碳排放量一直维持高位，只是经过产业结构改革后才到今天的低位。对于大多数发展中国家而言，碳排放量近年来之所以增加是工业化发展的结果。如果此时将发展中国家和发达国家碳排放责任确立在同一水平，对于发展中国家是不公平的。易卜拉欣的观点颇有代表性，也得到了俄罗斯、印度等国家的认可。CBAM实际上就是将欧盟减排水平及要求与发展中国家置于同一地位，但发展中国家的技术、资金、产业结构等受限，难以达到欧盟的要求。
事实上，CBAM如果落地实施，也不代表欧盟各成员国会从中受益。甚至，欧盟部分成员国在这一机制下反而会显得更加脆弱，对其经济带来的负面冲击会更大。如保加利亚是典型的进口国家，因自身产业结构及资源禀赋所限，每年需要从非欧盟国家和地区进口大量商品。如果按照CBAM的要求，保加利亚进口商品价格必定会大幅度上涨，最终还是让消费者买单。可见，并非所有欧盟国家均能够从中获益。
欧盟作为全球应对气候变化的领导者，不仅有完整的碳市场，也有系统的碳定价政策。欧盟碳排放权交易体系作为防止碳泄露的重要政策工具，起到了极大的作用。换言之，欧盟在已有碳排放权交易体系的情况下，为何还要实施CBAM？其给出的官方解释是，尽管欧盟碳排放权交易体系在防止碳泄漏方面成效显著，但免费配额机制削弱了该系统对碳排放定价的能力，影响了进一步减排的绿色投资效应。CBAM作为对欧盟碳排放权交易体系免费配额的替代，其逻辑与EU ETS是一致的，但可以更好地保障进口价格中的碳含量及生产者支付的碳价成本，有助于提升生产者推进绿色生产的积极性。
4、CBAM对中国的影响
中国已于2020年9月宣布了碳达峰和碳中和的时间表，并以此来推动国内低碳经济和绿色经济的发展。“十四五规划和2035年远景目标”中提出在未来5年内，单位GDP碳排放量和能源消耗量分别下降18%和13.5%，并加快推进钢铁、石化、有色金属等高能耗、高排放行业的碳达峰进程。另外，中国还制定了系列的减排政策，如大力发展可再生能源、推动相关产业的节能增效。在碳市场建设方面，经过多年的试点，全国碳市场已于2021年6月开始了第一个履约周期，虽然初期仅涵盖了发电行业，但这一行业占到了全国年度碳排放量的40%，未来会进一步扩大到其他高排放行业。同时，8个以前试点的区域碳市场还在继续运转，几乎涵盖了相关地域的钢铁、水泥、铝业、能源、交通等高能耗行业。2020年我国碳价配额均价保持在3.28～12.62美元之间，明显低于EU ETS价格（均价为28.8美元）。进入2021年以来，因免费配额基准值的收紧，欧盟碳价大幅度上涨，6月底的配额均价已经超过了60美元。
CBAM证书与欧盟碳价直接挂钩，CBAM证书的价格也就是欧盟碳价的平均价格。换言之，如果欧盟的进口商能够证明其进口的商品在生产国已经支付了碳价，就能免除证书的购买。但是，进口商品在生产国支付的碳价应与欧盟碳排放权交易体系中的碳价保持对应。对于中国而言，目前的碳价水平远低于欧盟水平，即便是中国对欧出口商品已经在国内支付了碳价，但因碳价的不对应，欧盟进口商还需要购买CBAM证书。同时，欧盟CBAM证书的价格是EU ETS的均价，不排除欧盟试图主导全球碳价的雄心，以其碳排放权交易市场上的价格来牵制其他国家的碳价。因此，从碳价角度看，CBAM如果落地实施，对中国碳排放权市场上的碳价会产生一定的影响，这是中国面临的第一个挑战。
第二个挑战就是对中国商品出口的潜在影响。中国已是全球最大的货物出口国，也是欧盟最大的贸易伙伴。2020年，中国对欧盟货物出口总额达到了3 834亿欧元，占到了中国货物出口总额的15%和欧盟货物进口总额的22.4%。因受到能源消费结构、产品贸易结构及相关技术的影响，中欧贸易间隐含的碳排放是不对称的。首都经济贸易大学王海林教授认为，按照2018年的数据，中国从欧盟进口的商品隐含的碳排放量仅为0.3亿吨，而对欧出口的商品隐含的碳排放量达到了2.7亿吨。其中，中国的机电产品、纺织品、金属制品、化学品等贸易量大且碳排放量高的商品在欧盟碳泄露清单中，但是因为这些行业的价值链复杂，CBAM实施初期并不会覆盖到这些商品。
钢铁、水泥、铝材等行业价值链简单，在CBAM实施后受到的影响较大。虽然这些行业并不是中国对欧出口的优势商品，但中国毕竟是全球最大的钢铁、水泥和铝材生产国，占到了全球产能的50%以上，且这三个行业的碳排放量分别占到了中国年度碳排放量的15%、11%和4%。就对欧盟出口看，2019年中国钢铁、铝产品分别占到了欧盟进口量的8%和9%，而中国水泥还没有占到欧盟水泥进口量的0.5%。
在钢铁、铝等行业，中欧生产的碳强度有较大的差异。就钢铁生产而言，因铁矿石的长流程炼钢工艺所产生的碳强度要远远高于欧盟电弧炉加工废钢的短流程炼钢工艺所产生的碳强度，中国有90%的粗钢是通过长流程工艺而生产出来的，欧盟的这个比例仅为60%。在长流程炼钢工艺方面，中欧碳强度差距不大，每吨钢铁所产生的平均排放为2～2.2吨、1.9吨碳当量；在短流程炼钢工艺方面，中欧碳强度有一定的差距，每吨钢铁所产生的平均排放为0.6吨、0.2吨碳当量。铝的生产中间接排放占比较高，通常达到了碳排放总量的75%～90%。因电力生产中碳强度的差异，欧盟生产每吨铝的平均间接排放为7吨碳当量，中国则高达20吨碳当量。
总体而言，中国对欧出口受到欧盟CBAM影响较大，但影响程度与CBAM设计内容有关，特别是覆盖部门及排放范围。有学者评估了欧盟CBAM实施后对中国出口的影响，结果发现，CBAM覆盖的14个主要制造业部门在每吨25欧元碳边境调节税的情况下，中国每年出口损失在6.8%～8.2%之间。但这一研究所覆盖的部门范围远远超过CBAM当前方案的范围，所以从实际情况看，至少在短期内，CBAM实施对中国对欧出口影响有限。
欧盟委员会在CBAM设计及实施方面占据主导地位，但在与欧洲议会、欧盟理事会博弈过程中，也会充分考虑到多边贸易规则的约束、贸易伙伴的接受程度、可操作性、行政成本及管理上的可行性等，对中国而言，为了降低欧盟CBAM实施后对中欧贸易特别是中国对欧出口的影响，除了要继续跟踪CBAM的进展之外，还应该加强与欧盟委员会的对话，加大国内政策改革力度及做好技术应对准备等措施。在有效应对CBAM影响的同时，中欧两大经济体应继续推动在应对气候变化方面的合作，以进一步实现中国的减排目标及经济社会可持续发展进程。（生态经济杂志社 朱文娟 ）
1123088691
暂时还没有任何用户评论